ECONOMÍA Y NEGOCIOS

Domingo 18 de Junio de 2000

JAVIER ETCHEBERRY, DIRECTOR DEL SII:
Estamos Dispuestos a Mejorar la Justicia Tributaria

Ad portas del envío de un nuevo proyecto de ley de lucha contra la evasión, destaca que el plan del año anterior superó con creces los compromisos de recaudación adicional.
Por LINA CASTAÑEDA C.

En marzo pasado, Javier Etcheberry Celhay, doctor en Ingeniería Industrial de la Universidad de Michigan, inició su décimo año como Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos (SII). Contrario a lo que pudiera pensarse, no está batiendo ningún récord. De hecho, desde 1902 hasta la fecha sólo dieciséis personas han sido titulares de este organismo, sobre el cual recae la delicada responsabilidad de fiscalizar los impuestos, cuya recaudación representa cerca del 18% del Producto Interno Bruto (PIB), una de las principales fuentes de ingresos del fisco.

En el tercer Gobierno de la Concertación, el equipo del servicio ha recibido un fuerte respaldo de la nueva administración. El Presidente Lagos espera que, con las mayores atribuciones y el aumento del número de fiscalizadores que propondrá en un proyecto de ley de lucha contra la evasión tributaria que próximamente enviará al Congreso, se logre en régimen, una mayor recaudación del orden de los US$ 800 millones anuales.

Etcheberry dice que en este nuevo período de su gestión, espera que se acentúe el proceso de modernización del SII, la mejor atención a los contribuyentes y la importancia de Internet. "El servicio ha sido pionero en el tema y con este respaldo vamos a acelerar nuestra utilización de Internet y la nueva tecnología y seremos más estrictos en la fiscalización".

- ¿Cuáles fueron los resultados que arrojó el año pasado el aumento de la dotación de personal y las mayores atribuciones otorgadas al servicio a través de la Ley de Pensiones de 1998?

- Ese plan contra la evasión comprometió un total de rendimiento bruto equivalente a $ 38.428 millones. En la Ley de Pensiones se había comprometido que el año pasado se iban a recaudar $ 6.400 millones adicionales por rendimiento directo de la fiscalización del servicio y el resultado fue de $ 21.000 millones adicionales. Pero que haya más fiscalizadores y más recaudación directa significa que el resto de los contribuyentes en forma voluntaria aumenta su pago. Nuestra hipótesis fue que la recaudación indirecta aumentaría en $ 32.000 millones.

Para ver si con ambos rendimientos se logró la meta del plan hay que comparar las tasas de evasión del IVA. En 1999 fue de 18,3%, tras alcanzar en 1998 a un 22% y en 1997 un 19,7%. En términos de dinero, si se mide con las cifras de 1997, hay una menor evasión de $ 91.000 millones, pero en comparación con la tasa de 1998, hay una mayor recaudación de $ 239.000 millones. Diría entonces que se cumplieron con creces las promesas que hicimos en su momento en el Parlamento.

¿Cuánto disminuyó la recaudación por las medidas para fomentar el ahorro y cuánto subió el ahorro?

- Tenemos la impresión que el efecto de estas medidas sobre el ahorro es muy marginal, porque los montos ahorrados son muy pequeños y la mayor proporción de ese monto es gente que ahorra mucho más que los topes establecidos en los incentivos. Esto último nos está diciendo que la gente ahorra por otras razones y que aprovecha los incentivos para pagar menos impuestos.

La rebaja del 50% de los dividendos e intereses significó un menor ingreso fiscal en 1999 de $ 22.889 millones y en la Operación Renta 2000, menores ingresos de $ 21.262 millones. La rebaja del DFL2 representó en esta Operación Renta $ 886 millones menos y el incentivo al ahorro del artículo 57 bis, franquicia tributaria por compra de acciones y otras inversiones) el año pasado significó $ 3.331 millones menos, cifra que bajó este año a sólo $ 318 millones debido a que se restringió esta franquicia.

- ¿Qué resultado se obtuvo con la incorporación de auditorías especiales a grandes contribuyentes?

- Del rendimiento real directo de $ 21.000 millones en 1999, unos $ 5.300 millones fueron por auditorías a los grandes contribuyentes y $ 2.960 millones a las multinacionales. Por el cambio de sujeto de IVA (se refiere a los molinos y retenedores de la carne, entre otros) logramos $ 3.600 millones. Y los restantes $ 9.383 millones corresponden a la Operación IVA, similar a la Operación Renta y que desde el año pasado venimos haciendo todos los meses.

- ¿Por qué un nuevo plan contra la evasión a un año de implementarse el anterior?

- En países serios como Estados Unidos, Canadá, Europa, los servicios de impuestos tienen muchas más atribuciones y fiscalizadores que en Chile. En comparación con los países desarrollados, tenemos la mitad de los funcionarios que requerimos.
No estoy planteando que haya que multiplicar por dos nuestra planta de 3.000 funcionarios. De aquí al final del período del Presidente Lagos, necesitamos al menos 550 fiscalizadores adicionales -aparte de los profesionales y administrativos que sean necesarios- para reducir la evasión (estimada en US$ 4.000 millones anuales).

- ¿En qué consistirá la reestructuración del SII y de la Tesorería?

- Se resolvió que Tesorería seguirá haciendo la cobranza administrativa y judicial de las deudas tributarias internas e Impuestos Internos va a ser la ventanilla única para que el contribuyente resuelva sus problemas, en lugar de tener que concurrir a ambos servicios como ocurre en la actualidad.

Para esto, vamos a requerir una cantidad de funcionarios de Tesorería que se estimó en 50 y será personal para labores administrativas, no para hacer fiscalización.

- ¿Por qué hay sólo 14.000 contribuyentes en el país que pagan la tasa máxima del Global Complementario (45%)?

- En Chile hay una distribución del ingreso bastante mala. Por otro lado, existen incentivos al ahorro que son utilizados prácticamente en forma exclusiva por contribuyentes que estarían en el tramo del 45% y que no llegan a esa tasa precisamente por estos incentivos.

Pero eso es parte de la explicación, la otra parte es la evasión. Nuestros estudios sobre evasión del Global Complementario indican que, entre evasión y elusión, los porcentajes son más o menos los mismos, independiente de la renta que tienen las personas.
Hemos tomado el número de casas que están por encima de un cierto valor y si suponemos que gastan la cuarta parte de su ingreso en el pago de dividendo, tenemos cifras que los que deberían estar en el tramo de 45% deberían ser tres veces más. Ahora, no estoy diciendo que evada dos tercios, hay muchas personas de mayores rentas que en forma legal pagan menos impuestos por los incentivos al ahorro y que en forma legal postergan su tributación.

- ¿Es la evasión mayor en renta que en IVA?

- Sí, claro. Los estudios por evasión nos dan valores de evasión en el IVA del orden del 20%.

En impuesto a la renta, en primera categoría estamos en torno a un 41% y gran parte se explica por la evasión de IVA porque cuando el empresario o comerciante vende sin boleta y se pone el IVA en el bolsillo, no sólo evade ese impuesto sino también la renta. En el Global Complementario la evasión es un poco mayor al 41%.

- Se ha dicho que se va a mantener la carga tributaria...

- No se ha dicho que se va a mantener la carga tributaria. Se ha dicho que no habrá reforma tributaria, por lo menos en este momento, sino tal vez en dos o tres años más y que será consensuada, pero eso es un tema de mediano plazo. También se ha dicho que en el caso de haber una reforma tributaria sería para modernizar nuestro sistema tributario y que se podrán subir algunas tasas y bajar otras, de modo que se compensen esos efectos.
Lo que sí se dijo es que va a ir un proyecto de ley al Parlamento que le va a dar mayores atribuciones al servicio y más funcionarios para ayudar a reducir la evasión tributaria. Obviamente si se reduce la evasión, va a aumentar la carga tributaria, porque ella corresponde al total recaudado, dividido por el producto. Lo importante es que el Presidente Lagos ha planteado que este aumento de la carga va a ser a costa de los que hoy día están evadiendo.

- ¿Cómo se abordará en el proyecto la eliminación del impuesto a las ganancias de capital para inversionistas no residentes y evitar la evasión de los residentes?

- Tendremos que ser muy estrictos en definir quién es el que puede tener esta rebaja en su ganancia de capital. Van a ser todos los extranjeros que cumplan con tales y cuáles características, que puedan ser fiscalizados por tal y cuál institución. Tomaremos resguardos para asegurarnos que los extranjeros sean tales y que no se nos disfracen los chilenos de extranjeros.

Hay 1.505 causas tributarias pendientes en los tribunales de justicia por US$ 173 millones

- ¿Cuál es su posición frente al planteamiento de sectores empresariales, académicos y de la oposición en términos de que el SII debe dejar de actuar como juez y parte?

- Nuestro sistema tributario se basa en los pagos voluntarios de impuestos, la gente va voluntariamente al banco a pagar el IVA e impuesto a la renta y es muy importante que la población perciba que el sistema tributario es justo. Lo primero que uno debería buscar es que las actuaciones de los fiscalizadores sean justas y si no es así, que haya una forma administrativa de apelar donde el superior jerárquico interprete bien la ley.
El juez de primera instancia es un funcionario del servicio. De acuerdo a la ley era el director regional del SII, pero les hemos pedido que deleguen eso en el jefe del Departamento Tribunal Tributario, que es un abogado y que depende directamente del director nacional. Es decir, al interior del servicio hemos creado este tribunal independiente.

Cierto que el juez de primera instancia igual depende de mí, pero para que este sistema funcione no sólo tengo que preocuparme de fiscalizar y sancionar a los que evaden, tengo que interpretar la ley y tomar medidas administrativas. Obviamente no puedo cambiar la ley ni salirme de ella porque tengo una función que me exige velar por el cumplimiento de la ley y por la justicia con que actúa el servicio. Si hubiera un director que se preocupara en forma exclusiva de la fiscalización y la sanción de los contribuyentes y se olvidara del tema de la justicia, el sistema se nos viene abajo porque está basado en el pago voluntario de los impuestos.

- ¿Cómo se defiende el contribuyente cuando es el propio servicio el que interpreta la ley?

- Cuando uno piensa en la justicia, tiene que pensar en las etapas siguientes, en la Corte de Apelaciones y en la Corte Suprema. Ahí se dan los temas de independencia absoluta con respecto al servicio. Sin embargo, si comparamos las actuaciones de la Corte Suprema y sobre todo la Corte de Apelaciones, con respecto a los tribunales de primera instancia, nos vamos a encontrar con que hay una gran lentitud en la velocidad del fallo, cosa que no sucede en tribunal de primera instancia. Al 31 de enero de este año había 1.505 causas tributarias pendientes en los tribunales superiores de justicia cuya cuantía es de prácticamente US$ 173 millones, una cifra que va creciendo Y también es falta de justicia cuando las causas pasan años sin que se fallen.

También tengo estadísticas que muestran que los fallos de los jueces de primera instancia son parecidos a los de aquellos de segunda instancia. En 1999, el juez tributario del servicio no le dio la razón al contribuyente en un 42% de los reclamos de liquidaciones fallados, mientras que la Corte de Apelaciones no le dio la razón en un 73%. Las cifras no arrojan como conclusión que seamos menos justos con los contribuyentes.

Entonces yo le digo, arreglemos la justicia en primera y en segunda instancia, soy el mayor interesado, pero arreglémosla entera.

- ¿Por lo mismo que ha expuesto, no sería mejor y más expedito tener tribunales tributarios independientes especializados?

- La verdad es que hasta ahora no ha habido ningún proyecto que sea realista, bueno y que nos garantice que el cambio va a ser para mejor. No quisiera que cayéramos en la situación de Argentina, donde los contribuyentes no obedecen las instrucciones tributarias, en parte porque saben que cualquiera sea la actuación tributaria, después pueden ir a los tribunales superiores y estos últimos demoran tantos años en fallar, que las atribuciones de la administración tributaria son letra muerta.

El Gobierno está dispuesto a mejorar la justicia tributaria y quiere hacerlo en forma integral, no sólo en la primera instancia.

- ¿Qué opinión le merece la interpretación de especialistas en cuanto a que siendo el SII juez y parte se vulnera la Convención de Derechos Humanos de San José, ratificada por Chile?

- No soy especialista en esas materias, pero no sé qué cosas se violan cuando los tribunales se demoran años en fallar.

A mí me gustaría que los especialistas, abogados, gremios empresariales y gremios profesionales se preocupen en forma integral de la justicia tributaria y he visto sólo preocupaciones por el tema de la primera instancia y no he visto preocupación por el resto de la justicia tributaria.

- ¿Ha considerado el Gobierno que éste puede ser un tema a negociar ahora con la oposición: mayores atribuciones de fiscalización a cambio de tribunales tributarios independientes?

- El Gobierno no está en una idea de negociar, está terminando un proyecto de lucha contra la evasión que le parece muy justo y necesario y por lo demás el candidato principal opositor en las últimas elecciones presidenciales también estuvo de acuerdo en que era necesario bajar la evasión.

El Gobierno no cree que la derecha ni nadie se esté poniendo en una posición de negociar una reducción de la evasión. En todo caso, cualquier cambio en el sistema de justicia tributaria será analizado en su mérito en una futura reforma tributaria que en el corto plazo no está en el horizonte, como ha dicho el Ministro (Eyzaguirre).


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